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浅谈中小国有企业内部监督面临的共性问题及对策

文/张恒   图/   责任编辑/张恒   2016年12月21日   字体:【    

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建立健全国有企业监督运行机制尤其是企业内部监督运行机制是防止国有资产流失、各种腐败问题发生,确保国有企业健康发展和社会稳定的关键。在2015年8月24日中共中央、国务院出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》中35处出现了“监督”词样,其中第二十条更是以“强化企业内部监督”为题,强调了完善企业内部监督体系,明确监事会、审计、纪检监察、巡视以及法律、财务等部门的监督职责,完善监督制度的重要性。在此背景下,国有企业尤其是中小国有企业如何解决普遍存在的内部监督机构设置不到位、人员配备不到位、职责界定不到位、监督制度不到位等方面基础性问题,是下一步中小国有企业能否构建并形成一套有效内部监督运行机制的关键,从而影响中小国有企业深化改革的程度。

 一、中小国有企业内部监督面临的问题

 1、内部监督体制不合理

目前,国有企业内部监督主要通过纪检监察执纪监督问责、审计监督披露整改、监事会专项监督检查为主要表现形式实施,而具体实施纪检监察、审计监督、监事会检查的机构,他们分别在纪委书记、经理层、监事会主席的领导下开展工作,而不管是纪委书记、经理层、监事会主席在现有体制下大多为企业本身领导人员,既拥有决策权、又拥有监督权,决策权和监督权集于一身导致了监督主体因人权、财权、物权受制于监督客体而出现“不敢监督”的情形,使整个监督工作缺乏应有的独立性和权威性。

2、主动接受监督意识不强

在国有企业内部监督体制存有缺陷的前提下,国有企业内部监督能否搞好的关键,实质在于企业领导人员自我监督和约束的能力,判断企业领导人员自我监督和约束能力的强弱,首先要看其能否做好自觉接受监督的表率,而部分中小国有企业的领导人员素质偏低,自觉接受内部监督的意识淡漠,甚至认为内部监督是走形式、搞过场,或是找岔子、添麻烦,导致纪检监察组织、审计部门、监事会等监督机构履职不畅,内部监督职能难以发挥。

3、内部监督机构职责界定不清

纪检监察机构、审计监督机构、监事会办公室作为国有企业内部监督实施的工作机构,职责各有不同,各有侧重,纪检主要在于事后执纪问责,审计主要在于事前、事中监督发现问题,监事会主要在对公司高管层面及公司财务检查监督,而在国有企业内部监督机构履职过程中,普遍未理清三个监督机构职责,各自为战,缺乏组织协调性,监督重点内容、过程错位,甚至有重复对一个事项或一个领域进行监督的情形,造成本就有限的内部监督资源浪费。

4、内部监督机构建设难到位

中小国有企业受规模、业务范围、机构编制等方面因素影响,单设纪检、审计、监事会工作机构存现实性问题,有的企业甚至法人治理结构都尚未完善,尤其是在目前处于三级及以下层级的国有独资企业,基本未设董事会、监事会,内部监督机构建设更是空白,大多由兼职纪检委员负责纪检、财务人员兼职审计、办公室联系执行监事,根本就没有开展内部监督的工作基础。

5、内部监督队伍建设不到位

鉴于中小国有企业内部监督机构的缺失,队伍建设更是严重滞后,肩负内部监督职责的工作人员普遍还兼有其他岗位职责,以中小国有企业中审计人员普遍由财务人员兼任为例,财务工作是其日常工作的主要内容,内部监督工作部分通常靠上级单位或外部机构监督被动推进,同时,中小国有企业受薪资待遇等方面因素影响,很难吸引到高素质人才到企业从事内部监督工作,内部监督人员素质难以达到内部监督需综合性人才的要求。 

6、内部监督制度不完善

内部监督制度作为整个企业制度体系的重要组成部分,其定位既应当是独立于企业其他管理制度的单独体系,在功能上又应当注重服务配套性,而在目前中小国有企业中,内部监督制度系统性较差,一般散见于具体管理制度中奖惩或考核章节,在企业整个管理体系占比很轻,没有得到应有的重视,导致整个监督制度并没有真正融入到企业管理体系之中,缺乏应有的约束力和威慑力。

    二、加强中小国有企业内部监督基础性工作的对策思考

1、创新形式,促进内部监督机构队伍建设

一是转变内部监督机构管理体制,在目前广泛提倡的“精简人员、缩小机构”背景下,要中小国有企业按传统扁平化模式独立设置纪检监察、审计、监事会工作机构无现实基础,对现有内部监督领导体制作适度调整,整合现有的“纪检监察、审计、监事会”内部监督力量势在必行。纪检监察可借鉴纪检监察员派驻模式,由上级纪委统一筹划组织,委派纪检监察员到所属企业专职坐班,并在一定期限内在所属企业中进行轮换,排除监督主体因人权、财权、物权受制于监督客体而出现“不敢监督”的情形。审计可采取集中统管模式,由上级公司参照目前各省级审计局审计中心模式,抽调全公司内部相关专业人员成立一个非常设的内部审计工作组,由上级公司审计工作组定期专题对所属企业进行巡查审计,对审计发现问题驻场指导督促整改,所属三级及以下企业不再单设审计岗位,只设置兼职审计联络员,负责上级和外部审计联络协调工作。鉴于监事会或执行监事不常设机构或为兼职,可考虑授权纪检监察员或审计工作组履行部分检查职责的方式进行。

二要创新内部监督队伍建设形式,鉴于目前内部监督工作人员国家尚无持证上岗的硬性要求,但从企业内部监督岗位涉及的领域看,覆盖了企业的方方面面,综合性极强。企业应对纪检监察、审计、监事会等工作人员实行三项制度,一是执行“内部上岗考试制度”,重点对拟任内部监督人员廉洁从业认识情况、有关政策法规规章掌握情况、企业经营管理熟悉情况等进行考试,通过考试者才能聘任为内部监督部门从业人员,保证内部监督人员的素质能力;二是执行内部监督人员轮岗交流制度,形成内部监督人员在所属企业定期轮换工作机制,一方面不断增强其适应环境能力,另一方面能有效避免“长期属地性”带来的同化弊端,保证其工作的客观公正性;三是探索建立可行的激励机制,在薪酬待遇方面对内部监督人员适当倾斜,鼓励企业内部管理人员积极取得内部监督人员上岗资格,并辅之以相应职称待遇,尤其是需要兼职内部监督管理人员的情形,可考虑执行“兼职兼薪”。

2、理清职责,推动内部监督形成合力

一要准确把握纪检监察、审计、监事会职责定位,纪检监察总体定位应以反腐宣传教育、执纪监督问责为主,监督对象为企业全体党员,工作职责是落实企业纪委在党风建设和反腐倡廉工作中的监督责任、负责企业廉洁从业宣教及廉洁制度建设、企业管理监督检查和专项效能监察等,促进企业形成风清气正的廉洁氛围;审计工作总体定位应以“发现问题、整改问题、规范管理”为主线,监督对象为企业全体经营管理人员,工作职责是对企业的财务运行、财务决算、经济效益、基本建设项目以及领导人员任期经济责任等进行审计,通过发现和整改问题,促进企业规范管理;企业监事会或执行监事是股东单位派驻所出资企业的监督人,主要监督对象为董事会或董事、企业经理等高管层面,工作重点是以企业资产决策、资产经营运行质量及企业领导经营行为和财务监督检查为核心,促进企业依法经营管理,保证股东单位利益最大化。

二要注重发挥纪检监察、审计、监事会各自职能优势。从前述对纪检监察、审计、监事会的职责定位看,纪检监察因不熟悉经营管理具体业务而导致过程监督偏弱,但事后问责震慑作用突出;审计工作监督对象虽广,但监督层次有限,企业内部审计难以对本企业领导人员形成有效监督;监事会虽监督检查层次较高,但监督面相对狭窄,三者应该说是各有所长、互有不足。在实际工作中应各取所长,纪检监察应重点发挥执行党纪党规从严问责的威慑作用,审计应重点发挥对防范企业的经营风险起监督促进作用,监事会重点发挥对运行的决策与运作质量上的监督检查作用,进而充分体现各自监督的功能。

三要重视审计成果的借鉴运用。审计工作相较于纪检监察、监事会工作有监督内容更全面、有监督过程更完整的优势,从而决定审计容易发现问题的特点。据此,应探索建立内审发现一般性问题的通报、建立内审发现重要问题的专报、建立内审发现问题整改跟踪、建立内审信息沟通交流等工作机制,让纪检监察、监事会能及时借鉴并运用审计成果,更好地发现问题线索、更好地执纪监督问责、更好地履职尽责,促进内部监督形成合力,促进企业监督运行机制的协调发展。

3、建章立制,进一步完善监督制度

企业内部监督制度体系可从内容上划分为事前提醒、事中控制、事后处罚等三种类型,应在内部监督“事前、事中控制为主,事后补救为辅”主体思路下,科学系统设置内部监督制度,综合目前中小国有企业所面临的政策环境,至少应完善和加强五个方面监督制度:一要结合企业实际,制定好企业“三重一大”决策实施办法,进一步细化明确“三重一大”事项,固化集体决策制度,防止“一言堂”,形成企业领导人员在重要决策事项过程中的互相监督制约机制;二是完善民主生活会、厂务公开、任前廉洁谈话、述职述廉制度,规范程序、细化要求、严格考评、提高民主和公开程度,不断提高民主生活会质量,强化领导人员内部监督,促进自我监督,同时切实保证职工群众的知情权、参与权和监督权;三要建立决策失误追究制度、问责制度、大宗材料招标采购制度、人事任免公开制度、工程建设项目招议标制度和党风廉政建设检查考核制度等,加强制度落实的督办检查,形成纪检监察和负有监督职责的相关职能部门定期或不定期对制度执行情况进行专项检查的工作机制;四是落实领导人员个人重大事项报告和收入申报等制度,结合干部考核考察工作和领导班子民主生活会,对领导人员执行报告制度的情况进行跟踪检查;五是对企业主要负责人实行任中和离任经济责任审计制度。尤其要坚持“先审计、再上岗”和“先审计、再离岗”的基本原则,重点关注领导人员在物资采购、工程建设、对外投融资等关键领域的经营决策情况、廉洁从业情况和个人经济收入情况,将审计结果作为干部考核考察的内容和提拔任用的重要依据。

4、多措并举,强化宣传教育

一要突出宣教重点对象,以目前反腐高压态势为契机,以中央八项规定,重庆市党员干部“八严禁”“十二不准”等政治规矩纪律为重点内容,通过讲座宣教、警示教育、典型案例剖析、审计问题披露等具体形式,重视加强企业领导干人员廉洁教育,不断增强企业领导干人员防腐抗变能力、自我保护意识,从而促进主动接受监督意识的提高;二要灵活运用宣教方式,一方面要坚持好廉政谈话制度,突出任前廉洁谈话、集体约谈、提醒谈话、诫勉谈话的时效性和针对性,一方面要注重对审计发现问题的分析研究,对普遍性、苗头性问题该通报的应予通报,该批评的应予批评;三要用好宣教渠道,要充分发挥利用企业内部的媒介平台作用,通过在内部网站开辟党风廉洁和反腐倡廉等监督专栏、公布举报电话、OA系统定期以邮件形式通报典型案例,办公区域张贴廉洁警示标语等形式,形成“人人看的见、时时看的见”全方位的宣教格局,在企业形成“人人可监督、时时有监督”的良好氛围;四要注重宣教内容的层次性。根据企业各级干部所处地位和环境.在教育内容的选择上要各有侧重,针对企业领导人员的宣教内容要侧重在正确处理监督与被监督的关系、主动接受监督方面,针对企业普通干部,宣教内容要侧重于提高善于监督、敢于监督等方面。

【结束语】:国有企业尤其是中小国有企业要落实中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》对强化企业内部监督的要求,任务非常艰巨、尚需较长的过程,本文仅就目前中小国有企业中存在的共同问题进行了分析,对改善和加强内部监督基础性工作提出了浅显的想法,如何促成中小国有企业早日形成一套适应自身的内部监督运行机制才是关键。